【仁宇信息】最高法院：2026《建设工程司法解释（二）》全文深度拆解：规则重构、新旧对照与实务变革

最高法院：2026《建设工程司法解释（二）》全文深度拆解：规则重构、新旧对照与实务变革

2026 年 6 月 29 日，最高人民法院正式发布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12 号，下称《建工解释二》），该解释已于 2026 年 3 月 17 日经最高法审判委员会第 1969 次会议通过，自 2026 年 6 月 30 日起施行。作为《民法典》生效后建设工程领域第二部系统性司法解释，全文共 23 条条文，直指当前建工审判中招投标效力、挂靠治理、实际施工人权利、价款结算、优先受偿权等七大核心争议领域，彻底终结了多年来各地 “同案不同判” 的裁判割裂局面，对建筑市场规则产生了颠覆性影响。

本文结合最高法官方答记者问、配套典型案例与行业权威解读，对新规进行逐条拆解、新旧对照与实务影响分析，全面呈现本次司法解释的制度变革逻辑与适用边界。

一、新规出台背景与效力适用规则

1.立法背景：回应实践痛点，衔接民法典体系

2020 年《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25 号，下称《建工解释一》）整合废止了 2004、2018 版旧解释后，仍有大量核心问题缺乏统一裁判标准：

1.1 合同效力层面：必招项目政策调整后的效力认定、“先定后招” 阴阳合同的效力边界各地裁判不一；

1.2 违法施工治理：挂靠管理费支持与否、转包分包下实际施工人权利边界争议持续，甚至出现合法分包主动主张合同无效以 “套用” 实际施工人规则的逆向激励；

1.3 价款结算：固定总价合同中途退场的结算方法、政府项目审计拖延的救济路径缺乏统一规则，导致造价鉴定泛滥、审理周期冗长；

1.4 优先受偿权：停工窝工损失能否优先受偿、债权转让后优先权是否延续、工程灭失后的权利救济等问题长期存在司法分歧。

在此背景下，最高法以《民法典》《建筑法》《招标投标法》为上位法依据，坚持问题导向，在广泛征求行业、司法、行政部门意见后出台本解释，核心目标是规范建筑市场秩序、统一裁判尺度、平衡各方主体权益，服务建筑业高质量发展。

2 效力衔接与适用规则

1.1 时间效力：2026 年 6 月 30 日后人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件，统一适用本解释；此前已受理、尚未审结的案件仍适用原有规则。

1.2 效力顺位：《建工解释一》现行有效，但其条文与本解释不一致的，以《建工解释二》为准。其中《建工解释一》第43 条（实际施工人直接起诉发包人规则）因与本解释第 6 条直接冲突，已实质不再适用。

1.3 性质说明：本次解释为全新独立司法解释，与 2018 年已废止的旧版《建工解释二》无延续关系，条文逻辑与裁判导向均已重构，不可混淆适用。

二、核心制度逐条拆解与新旧对照

核心规则一：招投标与合同效力规则（第 1-2 条）

本项核心规则聚焦招标投标秩序的规范，既对政策调整下的合同效力作出柔性缓和，又对虚假招投标行为作出刚性否定，兼顾交易安全与市场公平。

第一条：必招项目的效力缓和规则

【新规条文】

建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，起诉时该工程项目不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标而认定合同无效。

【旧规溯源】

《建工解释一》第 1 条第 1 项：建设工程必须进行招标而未招标的，建设工程施工合同无效。旧规采用 “签约时点一刀切” 标准，只要缔约时属于必招范围、未履行招标程序，无论后续政策是否调整，一律认定合同无效。

【规则变化与深度解读】

本条是对 “应招未招无效” 规则的限缩与缓和，核心逻辑是尊重国家招投标范围调整的政策导向：

• 适用前提：仅针对 “订立时必招、起诉时非必招” 的项目，若项目自始至终属于必招范围而未招标，仍应认定合同无效；

• 裁判效果：“不应仅以未招标而认定无效”，意味着未招标不再是合同无效的唯一事由，若存在其他无效情形仍可认定无效；

• 立法目的：杜绝发包人在工程完工多年后，以早年招投标程序瑕疵为由恶意否定合同效力、拒付工程款，维护交易稳定与诚实信用原则。

第二条：事前实质性谈判的中标合同无效

【新规条文】

在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要或者补充协议等形式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者发包人与承包人协商订立建设工程施工合同后又通过招标投标程序与承包人订立建设工程施工合同，人民法院应当依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行就实质性内容谈判的规定认定中标合同无效。

【旧规溯源】

《建工解释一》仅在第 2 条、第 21 条涉及黑白合同规则，规定招标备案的中标合同作为结算依据，但未直接否定 “先定后招” 情形下中标合同本身的效力，实践中多仅否定私下补充协议，仍认可备案中标合同效力。

【规则变化与深度解读】

本条重拳整治 “先定后招” 的虚假招投标行为，明确两种情形下中标合同整体无效：

1. 招标前就工程范围、价款、质量、工期等实质性内容谈判，后续该投标人中标；

2. 先签订完整施工合同，再补办招投标程序签署中标合同。

• 认定标准：实质性谈判不限于正式协议，意向书、会议纪要、往来函件等均可作为认定依据；

• 效力后果：中标合同整体无效，而非仅否定私下协议，结算、违约等全部按无效合同规则处理；

• 立法目的：打击 “阴阳招标”“明招暗定” 乱象，维护招标投标公开公平公正原则，保障其他投标人合法权益与全国统一大市场秩序。

核心规则二：资质借用（挂靠）全链条规制（第 3-5 条）

本项核心规则是本次解释最具治理力度的内容，从效力否定、利益切断、责任分层三个维度构建了挂靠行为的完整规制体系，彻底压缩资质出借的盈利空间。

第三条：挂靠协议无效与折价补偿规则

【新规条文】

建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，人民法院应当认定出借资质、允许使用本企业名义的合同无效。建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持。

建设工程质量合格，借用资质的单位或者个人参照其与建筑施工企业就支付工程款项的约定请求建筑施工企业支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。

【旧规溯源】

《建工解释一》第 1 条仅规定挂靠订立的施工合同无效，但未明确资质借用协议本身的效力与挂靠费处理；实践中各地裁判分歧极大，部分法院会酌情支持被挂靠企业的 “合理管理费”，部分法院则全部不予支持。

【规则变化与深度解读】

本条从根源切断挂靠的利益链条，是本次解释最具行业冲击力的条款之一：

1. 效力否定：所有形式的资质借用协议（包括名为内部承包、合作联营、加盟分公司实为挂靠的协议）一律无效；

2. 利益切断：出借资质企业主张的挂靠费、管理费、资质使用费等，法院一律不予支持，不再区分是否参与项目管理，挂靠无任何合法收益空间；

3. 权利平衡：工程质量合格的前提下，挂靠人仍可参照双方约定向被挂靠企业主张折价补偿款，压实被挂靠企业的付款责任，避免 “只收费、不担责” 的不公局面。

第四条：发包人善意 / 恶意区分的责任边界

【新规条文】

借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义与发包人订立建设工程施工合同，发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形，借用资质的单位或者个人以该合同直接约束自己和发包人为由请求发包人支付折价补偿款的，人民法院不予支持。

借用资质的单位或者个人提供证据证明发包人订立合同时知道或者应当知道资质借用情形，就其施工的工程向发包人请求支付折价补偿款的，人民法院应当通知出借资质的建筑施工企业作为第三人参加诉讼，并根据发包人支付价款、实际施工情况，判决发包人向借用资质的单位或者个人承担责任。

【旧规溯源】

旧规下挂靠属于实际施工人范畴，可依据《建工解释一》第 43 条直接起诉发包人，无需区分发包人是否知情，普遍突破合同相对性。

【规则变化与深度解读】

本条回归合同相对性基本原则，按发包人主观状态分层确定责任：

• 善意发包人（不知情）：挂靠人不得直接向发包人主张权利，只能向被挂靠企业主张折价补偿，发包人仅对被挂靠企业承担付款义务；

• 恶意发包人（知情）：发包人明知挂靠仍发包的，挂靠人可直接向发包人主张折价补偿款，法院需追加被挂靠企业为第三人以查清案情、一揽子清结债务；

• 实务焦点：“知道或者应当知道” 的举证将成为此类案件核心争议点，比如发包人直接与挂靠人对接、收取挂靠人履约保证金、直接向挂靠人付款等，均可作为知情的证据（配套典型案例一即采用该裁判规则）。

第五条：挂靠下的表见代理责任

【新规条文】

借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义购买建筑材料、建筑构配件和设备，租赁设备等，相对人请求该建筑施工企业承担民事责任，符合民法典第一百七十二条关于表见代理规定的，人民法院应予支持。

【规则变化与深度解读】

本条明确了挂靠对外交易的责任承担规则，平衡被挂靠企业与善意相对人利益：

• 适用前提：相对人有理由相信挂靠人有代理权（如持有被挂靠企业公章、授权文件、项目章等），符合表见代理构成要件；

• 责任主体：由被挂靠企业向材料商、设备出租方等相对人承担责任，承担后可向挂靠人追偿；

• 裁判意义：统一了建工领域挂靠对外债务的裁判标准，既保护善意交易相对人，也避免无限制扩大被挂靠企业责任。

核心规则三：转包、违法分包与实际施工人规则重构（第 6-8 条）

本项核心规则是本次解释最具标志性的制度变革 —— 正式弃用 “实际施工人” 表述，关闭突破合同相对性的直接起诉通道，构建 “合同相对性 + 代位权 + 农民工专门保障” 的分层权利体系。

第六条：转包违法分包回归合同相对性

【新规条文】

承包人违反民法典第七百九十一条、建筑法第二十八条、第二十九条等有关禁止转包或者违法分包的规定，将其承包的工程转包或者违法分包，接受转包或者违法分包的单位或者个人参照转包或者分包合同请求承包人支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。

【旧规溯源】

《建工解释一》第 43 条：实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。该条运行逾二十年，是转包、违法分包下主体突破合同相对性的核心依据。

【规则变化与深度解读】

本条实质废止了《建工解释一》第 43 条，是建工领域裁判逻辑的根本转向：

1. 表述替换：弃用 “实际施工人” 概念，按行为性质分别表述为 “接受转包的单位或者个人”“接受违法分包的单位或者个人”“借用资质的单位或者个人”；

2. 权利收缩：接受转包、违法分包的主体，只能向与其有直接合同关系的上手主张权利，不得直接起诉无合同关系的发包人；

3. 立法逻辑：

￮ 回归《民法典》合同相对性基本原则，避免违法主体反而享有比合法分包更优的诉讼地位，纠正 “合法分包不如违法分包” 的逆向激励；

￮ 避免工程款偿付资源被层层违法主体截流，保障真正的农民工工资权益通过专门制度落实。

第七条：代位权主体扩容

【新规条文】

借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人依据民法典第五百三十五条关于代位权的规定，以出借资质的建筑施工企业、转包人或者违法分包人怠于行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现为由，向发包人行使代位权的，人民法院依法予以支持。

【旧规溯源】

《建工解释一》第 44 条仅规定接受转包、违法分包的实际施工人可依法提起代位权诉讼，未将挂靠主体纳入代位权范围。

【规则变化与深度解读】

本条是对关闭直接起诉通道后的权利补位，统一了违法施工主体的救济路径：

• 主体扩容：将借用资质的单位或个人也纳入代位权行使主体，与转包、违法分包主体保持救济路径一致；

• 行权要求：必须严格符合《民法典》代位权构成要件 —— 债权合法到期、上手怠于行使到期债权、影响债权人债权实现，举证责任由原告承担；

• 实务价值：代位权成为违法施工主体向发包人主张权利的唯一法定路径，替代原有的直接起诉规则，既坚守合同相对性，又保障实质权利救济。

第八条：农民工工资的专门诉权保障

【新规条文】

参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。

【规则变化与深度解读】

本条将农民工工资权益与一般工程款债权分离，构建独立的保障体系：

1. 请求权基础：直接依据《保障农民工工资支付条例》，而非原实际施工人规则，农民工工资维权有了专门的行政法规依据；

2. 责任主体：明确三类主体的法定责任 —— 建设单位在欠付工程款范围内先行垫付、施工总承包单位先行清偿、分包单位承担直接支付责任；

3. 治理逻辑：农民工工资不再依附于实际施工人工程款主张，而是通过行政法规强制责任直接落实，避免工程款被中间环节截留，真正保障末端农民工权益（配套典型案例二即适用该规则）。

核心规则四：工程价款结算规则统一（第 9-13 条）

本项核心规则针对实践中争议最集中的价款结算问题，确立了固定价调价、未完工程结算、审计结算限制等统一标准，大幅减少造价鉴定争议与裁判分歧。

第九条：固定价格合同的调价边界

【新规条文】

建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。

【旧规溯源】

旧规无明确统一标准，各地裁判差异较大：部分法院严格遵循约定不予调价，部分法院以 “显失公平”“建材暴涨” 为由酌情调整，导致施工企业普遍对固定价合同风险预期混乱。

【规则变化与深度解读】

本条明确固定价格的风险负担规则，尊重当事人契约自由：

• 适用范围：既包括固定总价，也包括固定单价合同，统一采用 “不调价为原则、调价为例外”；

• 两种例外：一是合同明确约定了调价机制（如主材价格波动超过一定比例可调价）；二是符合《民法典》情势变更法定要件（即价格变化是当事人缔约时无法预见、不属于商业风险、继续履行显失公平）；

• 实务提示：正常的市场价格波动属于商业风险，施工企业应在签约时通过设置调价条款分散风险，不能事后以涨价为由随意主张调整。

第十条：固定总价未完工程的比例折算法

【新规条文】

采用固定总价的建设工程施工合同解除后，当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时建设工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定的固定总价确定承包人已施工部分工程价款。

【旧规溯源】

旧规无统一计算方法，实践中存在定额计价法、据实结算法、按工程量比例折算等多种模式，不同方法计算结果差额可达数百万，是引发上诉、再审的高频诱因。

【规则变化与深度解读】

本条确立了法定的 “比例折算法”，是价款结算领域最重要的统一规则：

1. 适用前提：固定总价合同、合同解除、已完工程质量合格、无结算约定且协商不成；

2. 计算方法：

第一步：按当地建设主管部门计价标准，分别计算已完工程定额价与全部工程定额价；第二步：用已完定额价 ÷ 全部定额价，得出比例系数；第三步：合同固定总价 × 比例系数 = 已完工程应付价款；

3. 立法逻辑：既尊重当事人固定总价的约定，又符合工程造价结算规律，平衡双方利益（配套典型案例三即采用该方法裁判）。

第十一条：无效合同折价补偿的参照范围

【新规条文】

民法典第七百九十三条第一款中的 “参照合同关于工程价款的约定”，包括参照建设工程施工合同约定的工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法等相关内容。

【旧规溯源】

《民法典》第 793 条仅规定 “参照合同关于工程价款的约定折价补偿”，但 “工程价款的约定” 具体包含哪些内容实践中存在争议，部分法院认为仅能参照价款金额，付款时间、结算方式等不得参照。

【规则变化与深度解读】

本条细化了无效合同折价补偿的参照边界，明确 “全面参照” 原则：

• 可参照的内容不仅包括价款数额，还涵盖计价方式、付款时间、调价规则、结算流程等全部与价款相关的约定；

• 裁判意义：无效合同虽不产生履行效力，但价款结算层面尽可能还原当事人缔约时的真实意思，避免合同无效反而让一方获得比有效合同更优的利益。

第十二条：无效合同折价补偿协议的效力

【新规条文】

建设工程施工合同无效，建设工程质量合格，发包人和承包人就折价补偿款达成协议，一方当事人主张按照该协议确定双方权利义务的，人民法院依法予以支持。发包人、承包人与接受转包或者违法分包的单位或者个人就折价补偿款达成协议，参照前款规定处理。

【规则变化与深度解读】

本条明确了无效合同下结算协议的独立性：

• 合同无效不影响当事人事后就折价补偿达成的协议效力，只要协议是各方真实意思表示、不违反法律强制性规定，即对各方有约束力；

• 适用范围扩展至转包、违法分包场景，鼓励各方通过协商一次性解决纠纷，减少诉讼成本与诉累。

第十三条：审计结算的期限限制与司法鉴定例外

【新规条文】

发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

【旧规溯源】

旧规未对审计期限作出限制，实践中政府投资项目普遍存在 “以审压款、以审拖款” 现象，审计拖延三五年的情况屡见不鲜，承包人工程款长期无法回收。

【规则变化与深度解读】

本条专治 “审计拖延症”，构建了 “约定优先、期限法定、超期可鉴” 的完整规则：

1. 无约定不适用：合同未约定以审计 / 财评作为结算依据的，发包人单方主张审计结算不予支持，坚持合同约定优先；

2. 设定期限上限：约定审计结算的，合理期限最长不超过承包人提交竣工结算文件之日起 1 年，当事人约定短于 1 年的从其约定；

3. 司法鉴定例外：两种情形下承包人可申请司法鉴定替代审计：一是非因承包人原因超期未出具审计结论；二是审计结果与合同约定明显不符；

4. 实务价值：打破政府项目 “审计无限期” 的潜规则，保障中小企业工程款及时回收，优化营商环境（配套典型案例四即适用该规则）。

核心规则五：合同解除、质量与质保金规则（第 14-16 条）

本项核心规则针对合同中途解除、未完工程的质保金返还、质量修复等高频争议，明确了裁判标准，遏制发包人滥用权利拖欠款项。

第十四条：质保金计算基数与起算点重构

【新规条文】

建设工程施工合同解除，承包人主张预留工程质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，人民法院应予支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算；施工合同在承包人退场后解除的，从解除之日起算。建设工程施工合同无效且工程未完工，承包人主张预留工程质量保证金以其应得折价补偿款为基数计算的，人民法院依法予以支持。工程质量保证金返还期限从承包人退场之日起算。

【旧规溯源】

旧规下质保金通常自竣工验收合格之日起算，对于中途停工、未完工程，发包人常以工程未竣工为由无限期扣留质保金，严重损害承包人权益。

【规则变化与深度解读】

本条重构了未完工程的质保金规则，兼顾质量保障与公平原则：

1. 计算基数：合同解除或无效未完工程的，质保金以承包人实际应得的工程价款 / 折价补偿款为基数，而非以总合同价款为基数；

2. 起算时点：统一自承包人实际退场之日起算；退场后才解除合同的，自解除之日起算；

3. 立法逻辑：质量保证金的目的是保障缺陷责任期内的质量修复，工程长期停工无法竣工的，不应无限期扣留质保金，承包人对已完工程仍承担法定保修责任（配套典型案例五即适用该规则）。

第十五条：场地资料移交与证据保全

【新规条文】

建设工程施工合同解除后，发包人请求承包人移交施工现场、施工资料等的，人民法院依法予以支持。承包人退场前，当事人申请证据保全的，人民法院应当依照民事诉讼法第八十四条的规定处理。

【规则变化与深度解读】

本条针对合同僵局下的退场难题作出规范：

• 明确合同解除后承包人移交施工现场、施工资料是法定义务，发包人该诉请法院一律支持；

• 配套证据保全规则，允许当事人在退场前申请固定施工界面、工程量、质量状态等证据，避免退场后事实无法查清；

• 实务价值：解决 “合同解除后承包人占场不退、扩大损失” 的痛点，可先行裁判退场，后续再处理价款、质量等争议，实现破局止损（配套典型案例六即采用先行裁判退场的审理思路）。

第十六条：质量修复的前置通知义务

【新规条文】

因承包人原因致使建设工程质量不符合约定，发包人未通知承包人修复而请求判令承包人先行支付修复费用的，人民法院不予支持。承包人拒绝修复或者在合理期限内未修复至符合约定，发包人修复后请求承包人承担合理修复费用的，人民法院应予支持。

【旧规溯源】

旧规未设置前置通知程序，实践中发包人发现质量问题后常直接委托第三方修复，再起诉主张高额修复费用，争议频发且易引发虚假修复费用。

【规则变化与深度解读】

本条确立了 “先通知修复、后追偿费用” 的法定程序：

• 前置义务：发包人必须先行通知承包人修复，未通知直接主张修复费用的，法院不予支持；

• 追偿前提：承包人拒绝修复、逾期未修复或修复不合格的，发包人自行或委托第三方修复后，才可主张合理的修复费用；

• 立法逻辑：承包人更熟悉工程情况，由其修复更经济高效，也有利于明确质量责任，同时防止发包人虚构修复费用、变相克扣工程款。

核心规则六：建设工程价款优先受偿权体系化完善（第 17-21 条）

本项核心规则用 5 个条文构建了优先受偿权的完整规则体系，覆盖范围、行使方式、转让、物上代位、起算点五大核心问题，填补了长期以来的裁判空白。

第十七条：优先受偿范围与判决明确要求

【新规条文】

承包人请求确认享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院应当查明享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程，并在判决主文中予以明确。承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。

【旧规溯源】

《建工解释一》第 40 条仅规定利息、违约金、损害赔偿金不属于优先受偿范围，但未明确停工、窝工损失是否属于；且未要求判决主文明确对应工程，导致执行阶段常因优先权覆盖范围产生争议。

【规则变化与深度解读】

本条进一步收窄优先受偿范围，规范裁判文书表述：

1. 范围细化：停工、窝工损失属于损害赔偿金范畴，明确排除在优先受偿范围之外，仅作为普通债权清偿；

2. 裁判要求：判决主文必须同时明确优先受偿的价款数额与对应的具体工程（楼栋、标段），避免执行阶段产生新的纠纷，减少当事人诉累。

第十八条：折价行使优先权的法定要件

【新规条文】

承包人依据其与发包人订立的折价协议主张已经行使民法典第八百零七条规定的建设工程价款优先受偿权，同时符合下列条件的，人民法院应予支持：

（一）承包人施工的工程质量合格；（二）建设工程可以折价；（三）发包人逾期支付工程价款，经承包人催告后在合理期限内仍未支付；（四）折价金额与折价时建设工程的实际价值基本相当。

【旧规溯源】

旧规未对折价行使优先权设置条件，实践中大量发包人与承包人签订 “以房抵债”“以工抵房” 协议，主张优先受偿权对抗抵押权人、购房者，存在大量恶意串通、低价转移资产的情形。

【规则变化与深度解读】

本条为折价行使优先权设置了严格的生效要件，防止权利滥用：

• 四项要件缺一不可：质量合格是基础、工程可折价是前提、催告逾期是法定程序、价格公允是核心限制；

• 核心价值：避免发包人与承包人恶意串通，以明显不合理低价折价工程，损害抵押权人、其他债权人及商品房消费者的合法权益，平衡优先受偿权与交易安全。

第十九条：债权转让的优先权认定标准

【新规条文】

建设工程价款债权的受让人就建设工程折价或者拍卖的价款主张优先受偿的，人民法院应当综合建设工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已经支付了合理转让款等因素作出裁判。

【旧规溯源】

旧规未明确规定工程价款债权转让后优先受偿权是否一并转移，理论与实践均存在重大分歧：肯定说认为优先权随债权一并转让，否定说认为优先权具有人身依附性不得转让。

【规则变化与深度解读】

本条采用 “综合判断” 模式，未采纳 “当然转让” 或 “一律不转让” 的极端立场：

• 四个核心审查要素：工程验收合格、价款已结算、转让合同有效、支付合理对价；

• 立法逻辑：既保障真实的债权转让交易，盘活承包人工程款债权，又防止虚假转让、架空法律强制性规定，平衡各方主体利益。

第二十条：优先权的物上代位规则

【新规条文】

建设工程毁损、灭失或者被征收，承包人就获得的保险金、赔偿金或者补偿金主张优先受偿的，人民法院应予支持。

【旧规溯源】

旧规无相关规定，实践中工程因灾害、事故毁损或被征收时，承包人往往无法主张优先受偿，权利缺乏救济。

【规则变化与深度解读】

本条参照担保物权的物上代位原理，将优先受偿权效力延伸至工程的替代价值：

• 适用情形：工程毁损、灭失、被征收三种情况；

• 代位客体：对应的保险金、损害赔偿金、征收补偿金；

• 实务意义：大幅强化优先受偿权的保障力度，避免因工程意外灭失导致承包人工程款债权沦为普通债权。

第二十一条：优先权行使期限的起算点调整

【新规条文】

建设工程施工合同约定了发包人应当给付工程价款日期，当事人因工期顺延等客观原因协商变更给付日期，承包人主张自变更后的应当给付工程价款之日起算建设工程价款优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。建设工程施工合同未约定发包人应当给付工程价款日期或者约定不明，但是当事人在结算协议中明确约定了应当给付工程价款日期，承包人主张自该日起算建设工程价款优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。

【旧规溯源】

《建工解释一》第 41 条规定优先权自发包人应当给付工程价款之日起算，最长不超过十八个月，但严格按原合同约定的付款日期起算，工期顺延时往往导致优先权期限提前届满，对承包人不公平。

【规则变化与深度解读】

本条灵活调整优先权起算点，实现权利与义务匹配：

1. 约定变更的从变更后起算：因工期顺延等客观原因，双方协商变更付款日期的，优先权从变更后的付款日起算；

2. 结算协议约定的从约定起算：合同未约定付款时间或约定不明的，以结算协议约定的付款日期作为起算点；

3. 立法逻辑：避免 “工期顺延但优先权期限不顺延” 的不公结果，保障承包人在价款确定后有合理的行权期限。

核心规则七：司法行政联动与附则（第 22-23 条）

第二十二条：违法线索移送机制

【新规条文】 人民法院审理建设工程合同纠纷案件中发现违法发包、转包、违法分包及资质借用等违法行为或者建设工程存在严重质量问题的，应当及时将相关情况、问题线索、证据等通报、移送有关建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，应当将涉嫌犯罪线索移送侦查机关。

【规则变化与深度解读】

本条建立了民事审判与行政监管、刑事追责的联动机制：

• 法院在民事案件中发现违法线索，有义务主动移送住建部门进行行政处罚；涉嫌犯罪的（如重大工程质量事故、串通投标罪等）移送侦查机关；

• 行业影响：建工违法行为的成本从 “仅民事合同无效” 升级为 “民事 + 行政 + 刑事” 三重追责，倒逼市场主体合规经营，推动行业规范化发展。

第二十三条：施行时间与效力顺位

明确解释自 2026 年 6 月 30 日起施行，新受理一审案件适用本解释，此前最高法发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。

三、核心制度变革的行业影响

1 从 “兜底保护” 到 “分层规制”：实际施工人制度的转型

运行逾二十年的 “实际施工人突破合同相对性” 制度正式退出历史舞台，是本次解释最标志性的变革。其底层逻辑是：随着《保障农民工工资支付条例》的实施，农民工工资已有专门的行政法规保障，无需再通过突破合同相对性的特殊司法政策兜底；而原规则被大量违法承包主体滥用，反而导致工程款被层层截留，真正的农民工权益被边缘化。

新规构建了分层权利体系：一般工程款债权严格遵循合同相对性，通过代位权制度实现间接救济；农民工工资通过专门行政法规获得强制保障。既回归了民法典的基本原理，又避免了逆向激励，推动建筑市场从 “无序转包” 向 “规范分包” 转型。

2 从 “效力否定” 到 “利益切断”：挂靠治理的司法转向

过往对挂靠的规制仅停留在 “合同无效” 层面，但被挂靠企业仍可通过收取管理费获得经济收益，导致挂靠行为屡禁不止。本次解释打出 “民事否定 + 利益切断 + 行政移送” 组合拳：不仅挂靠协议无效，挂靠费、管理费一律不予支持，还要求法院将挂靠线索移送行政部门查处。

这一变革直接切断了资质出借的盈利链条，将倒逼大量仅靠出借资质生存的空壳建筑企业退出市场，推动施工企业回归施工管理与技术能力的核心竞争力，是建筑市场资质管理制度的重要司法配套。

3 从 “裁判分歧” 到 “尺度统一”：结算规则的标准化

价款结算历来是建工纠纷的核心争议，也是鉴定最多、审理周期最长的领域。本次解释对固定价调价、固定总价未完工程结算、审计期限、折价补偿范围等问题均给出了明确的法定标准，大幅压缩了自由裁量空间。

统一的裁判标准将显著减少工程造价鉴定的启动频率，降低当事人的诉讼成本与时间成本，同时提升司法裁判的可预期性，稳定市场交易预期。

4 从 “单一民事” 到 “多维追责”：违法成本的全面提升

本次解释的另一重要导向是提升建工领域违法行为的综合成本：民事层面，违法主体无法获得额外诉讼利益、管理费等收益被剥夺；行政层面，法院主动移送线索进行处罚；刑事层面，涉嫌犯罪的移送侦查。

这种 “民行刑” 协同治理的模式，改变了过去 “违法成本低、守法成本高” 的倒挂现象，将对建筑市场的违法发包、转包、违法分包、挂靠等顽疾形成强力震慑。

四、市场主体实务应对要点

1. 发包人（建设单位）

1.1 招投标合规：严禁在招标前与投标人就价款、工期、范围等实质性内容谈判，杜绝 “先签合同后补招标”，避免中标合同整体无效；对历史遗留的早年应招未招项目，不宜再以程序瑕疵恶意主张合同无效。

1.2 结算管理：若约定审计结算，应在合同中明确审计期限（不超过 1 年）与超期处理规则；未约定审计结算的，不得单方以财评、审计结果拒付工程款。

1.3 质量追责：发现工程质量缺陷必须先行书面通知承包人修复，留存送达证据，修复未果再自行维修追偿；合同解除后及时主张移交施工现场与资料，避免扩大损失。

1.4 风险防范：签约前严格核查施工企业人员社保、履职情况，防范挂靠风险；若明知挂靠仍发包，将面临直接向挂靠人支付折价补偿款的法律风险。

2 施工总承包企业

2.1 杜绝资质出借：不得签订任何形式的挂靠、内部承包牟利协议，已收取的挂靠费存在无法得到司法支持且面临行政处罚的风险。

2.2 分包管控重构：加强对分包单位的资信审查，在分包合同中明确付款节点、违约责任与担保措施，应对实际施工人无法直接起诉发包人的规则变化；合法分包需做好合同备案与管理，避免被认定为违法分包。

2.3 价款风险防控：固定总价合同应增设主材、人工价格波动调价机制，合理划分商业风险；中途停工退场时及时办理工程量确认、退场交接，留存书面证据。

2.4 优先受偿权规范行权：工程款与停工窝工损失分开主张，前者主张优先受偿、后者列为普通债权；工期顺延变更付款日期的，及时签订书面补充协议固定优先权起算节点；工程遇毁损、征收时，及时就保险金、补偿金主张优先受偿。

3. 分包单位与实际施工主体

3.1 签约主体选择：优先与资信良好、付款能力强的总包单位直接签约，避免多层转包；谨慎与空壳挂靠企业合作，防范回款风险。

3.2 证据体系完善：完整留存分包 / 转包合同、工程量签证、工期变更协议、上手与发包人的结算资料，以及向上手催告付款的书面记录，为后续代位权诉讼储备证据。

3.3 维权路径调整：上手逾期付款的，先向合同相对方主张权利；上手怠于向发包人主张到期债权的，及时提起债权人代位权诉讼，这是向发包人主张权利的唯一法定路径。

3.4 质保金权利主张：中途退场时同步固定已完合格工程量证据，质保金自退场之日起算返还期限，到期及时主张返还，不得被发包人无限期扣留。

4. 农民工群体

工资权益无需依附于工程款纠纷，可直接依据《保障农民工工资支付条例》，向分包单位主张直接支付责任，向施工总承包单位主张先行清偿责任，向建设单位主张先行垫付责任，维权路径更直接、责任主体更明确。

结语

《建工解释二》的出台，标志着我国建设工程施工合同纠纷裁判规则进入了 “体系化、精细化、规范化” 的新阶段。它以《民法典》为核心遵循，既坚守合同相对性的基本民法原理，又针对建筑市场的特殊问题作出务实安排；既严厉整治违法发包、挂靠、转包等行业顽疾，又平衡保护各方主体的合法权益；既统一了全国裁判尺度，又为行业高质量发展提供了司法引领。

对于建筑市场而言，本次解释将加速行业出清与合规升级：空壳资质企业、违法转包主体的生存空间将被持续压缩，真正具备施工管理能力、合规经营的企业将获得更公平的市场环境。未来，随着司法解释的落地实施与配套规则的不断完善，我国建筑市场将逐步走向 “权责清晰、风险自担、合规有序” 的良性发展轨道，为建筑业高质量发展与 “好房子” 建设提供坚实的法治保障。